17. A pesar de los considerables progresos alcanzados en los últimos dos decenios, las brechas y los sesgos de géneros en los sistemas de protección social siguen siendo generalizados. En los casos en que se dispone de datos desglosados por sexo, estos muestran que las mujeres están excesivamente representadas entre quienes permanecen excluidos. A nivel mundial, la disparidad entre los géneros en el acceso a las pensiones de vejez, por ejemplo, es de 10,6 puntos porcentuales15 . Incluso cuando las mujeres reciben una cobertura relativamente adecuada, el nivel de las prestaciones tiende a ser inferior al de los hombres. En la Unión Europea, por ejemplo, las pensiones de las mujeres son como promedio 36,6 % inferiores a las de los hombres 16 . Los riesgos específicos de cada género a menudo exacerban la inseguridad económica de las mujeres y las niñas a lo largo de su vida. En 89 países, por ejemplo, la pobreza extrema en la viudez es considerablemente mayor entre las mujeres que entre los hombres17. Una protección social universal dirigida a asegurar un nivel de vida adecuado para todos podrá lograrse solo si se tienen en cuenta los riesgos y las vulnerabilidades específicas por género y edad18.
18. A pesar de un aumento significativo de la participación laboral de las mujeres, estas siguen participando menos en el mercado laboral que los hombres, perciben salarios más bajos e interrumpen su participación con más frecuencia para ocuparse del cuidado de personas a cargo. También están excesivamente representadas entre los trabajadores del sector informal y no estándar en la mayoría de los países. Estos factores obstaculizan el ejercicio del derecho de las mujeres a la seguridad social en los sistemas en que las prestaciones están estrechamente vinculadas al empleo formal8. Esos programas normalmente se conocen como sistemas basados en seguros o sistemas contributivos. Sin embargo, los sistemas de seguridad social suelen entrañar cierto grado de distribución y redistribución de riesgos y pueden reformarse para que sean más inclusivos.
19. Se han incrementado los esfuerzos para ampliar la cobertura a los trabajadores del sector informal, que son esenciales para apoyar la transición al empleo en el sector formal. Teniendo en cuenta la heterogeneidad de los empleos del sector informal, sin embargo, no existe una solución única. En diversos países, la ampliación de la cobertura contributiva ha dado resultados positivos para los trabajadores del sector informal remunerado, como los trabajadores domésticos o los trabajadores de empresas informales, en las que puede incentivarse a los empleadores o exigirles que contribuyan la parte que les corresponde. Muchos trabajadores del sector informal por cuenta propia, sin embargo, no están en condiciones de permitirse ni siquiera bajos niveles de contribución periódica y no tienen un empleador reconocido que pueda hacer contribuciones. Esto es especialmente cierto en el caso de las mujeres que trabajan en el sector informal por cuenta propia y en el trabajo familiar no remunerado 19 . En algunos países, el Estado ha intervenido para financiar la contribución de los trabajadores por cuenta propia.
20. Los sistemas de protección social también se han rediseñado para reducir el sesgo de género. En la mayoría de los países en los que se dispone de datos, por ejemplo, se ha establecido una misma edad de jubilación para las mujeres y los hombres, si bien en 55 países se mantienen las diferencias de género en ese respecto20. Varios países han revisado sus reglas de elegibilidad para las pensiones mínimas en el contexto de recientes reformas de las pensiones para que sea más fácil para las mujeres acceder a estas mediante la reducción de los largos períodos que deben transcurrir para obtener el derecho a una prestación en el sistema de pensiones12. En cincuenta y cuatro países se asignan créditos por cuidados como parte de sus planes de pensión contributiva a fin de compensar por los períodos fuera del empleo para ocuparse del cuidado de los hijos u otras personas a cargo21.
21. Se han reformado las disposiciones sobre licencia parental para incentivar a los hombres a que asuman en mayor grado el cuidado de los niños22. En 2013, en por lo menos 79 países se ofrecía algún tipo de licencia que los padres podían utilizar en torno a la fecha del nacimiento de un hijo22. Además de la licencia de maternidad y paternidad, en 66 países en su mayoría de ingresos medianos e ingresos altos se concedían licencias parentales a uno o ambos padres para que pudieran cuidar de un lactante o un niño o niña pequeños durante un determinado período de tiempo, por lo general después de la licencia de maternidad o paternidad. Si bien sigue correspondiendo a las madres el grueso de la licencia parental, la participación de los padres ha aumentado, sobre todo en los casos en que se reserva para ambos padres una parte no transferible de la licencia que o se utiliza o se pierde. En la mayoría de los países en desarrollo, sin embargo, ni siquiera se dispone de licencia de maternidad, con excepción de un pequeño grupo de empleados del sector formal. A nivel mundial, solo el 41 % de las madres con recién nacidos reciben una prestación de maternidad, mientras que a nivel regional la cobertura es de apenas del 33 % en Asia y el Pacífico y del 16 % en África23.
22. En parte en respuesta a esos desafíos, las pensiones no contributivas, la protección social financiada con cargo a los impuestos, también conocida como asistencia social, han cobrado impulso a fin de ampliar la cobertura. Muchas mujeres se han beneficiado de esa tendencia. En varios países de América Latina y Asia, por ejemplo, la expansión de las pensiones de asistencia social ha contribuido a reducir las brechas de género en la cobertura y ha provisto a las mujeres de un mayor acceso a ingresos personales en la vejez24. Del mismo modo, las transferencias en efectivo de asistencia social para los niños se han extendido rápidamente. Por lo general, se paga a las madres y están ligadas a ciertos requisitos, como llevar a los niños a exámenes médicos periódicos o participar en talleres de atención parental. En 2017, en 67 países se había puesto en práctica por lo menos un programa de transferencias en efectivo condicionadas25.
23. Las transferencias en efectivo se han asociado con progresos en la reducción de la pobreza, el aumento de la asistencia escolar y la utilización de los servicios de salud, así como con la reducción de la mano de obra infantil. Por su parte, algunos estudios han documentado un aumento del poder de adopción de decisiones de las mujeres y las niñas en relación con el matrimonio, el sexo seguro y la fecundidad, así como una disminución del número de incidentes de abuso físico (aunque no de abuso emocional) por parte de sus parejas hombres26 . Si los requisitos asociados a esas transferencias desempeñan o no una función en la obtención de esos resultados positivos sigue siendo una cuestión abierta y muy debatida 27 . En los contextos humanitarios, los organismos de asistencia han comenzado a incorporar un mayor número de transferencias en efectivo y cupones. Las pruebas sobre los efectos en la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de las mujeres en esos contextos siguen siendo escasas y poco concluyentes28.
24. Si bien estas transferencias en efectivo no contributivas pueden lograr cambios positivos para las mujeres y las niñas, sus posibilidades no se han aprovechado plenamente. El nivel de las prestaciones suele ser demasiado bajo y estar estrechamente definido con arreglo a una fórmula de evaluación directa o indirecta de los medios de vida que puede dar lugar a errores de exclusión y adolecer de importantes sesgos de género29. Existen pruebas, por ejemplo, de que las mujeres y las niñas más desfavorecidas no siempre viven en los hogares más pobres que con frecuencia son seleccionados para recibir asistencia30. Las intervenciones basadas en los medios de vida pueden contribuir a la estigmatización al poner en evidencia a determinados grupos sociales desfavorecidos. El temor a las actitudes discriminatorias puede disuadir a las mujeres de acceder a las transferencias incluso en aquellos casos en que tengan derecho a recibirlas. El riesgo de estigmatización es mayor cuando la discriminación por razón de género se ve agravada por desigualdades por motivos de clase, origen étnico, raza o ubicación geográfica, entre otras8. Los planes universales son menos propensos a errores de exclusión y estigmatización. Los enfoques orientados a objetivos específicos que abarcan toda una zona (distribución geográfica) o toda una cohorte de edad (distribución por categorías), como los niños o las personas de edad, pueden ayudar a reducir la estigmatización y la exclusión, y son más fáciles de administrar que los programas basados en los medios de vida31.
25. La experiencia relativa a las transferencias condicionadas en efectivo subraya la necesidad de fortalecer los vínculos entre la protección social, los servicios públicos y la infraestructura sostenible. Si bien esas transferencias han aumentado la demanda de servicios públicos y, en muchos casos, ha aumentado el acceso a servicios públicos como la atención de la salud materna y la escolarización de las niñas, su repercusión en el aprendizaje real y los resultados en materia de salud, como la alfabetización o la nutrición materna, ha sido más limitada26. Se ha podido determinador que la mala calidad de los servicios es un gran cuello de botella en ese sentido. Sin inversiones adecuadas en los servicios para responder al aumento de la demanda, las condiciones exigidas pueden llevar a las mujeres y las niñas a utilizar instalaciones de salud y educación que carecen de personal suficiente y sufren una escasez crónica de medicamentos y otros suministros esenciales. A veces tienen que esperar muchas horas para ser atendidas, perdiendo tiempo que podrían dedicar a actividades productivas, esparcimiento o descanso. La capacidad de las mujeres para cumplir las condiciones de los programas también se ve a menudo restringida por su limitado acceso a medios de transporte. A las mujeres y las niñas de zonas rurales, en particular, puede tomarles horas llegar caminando a instalaciones de salud y educación para cumplir los requisitos de los programas a cambio de transferencias en efectivo32. En vista de esas limitaciones, el incumplimiento de los requisitos requiere apoyo adicional en lugar de medidas punitivas, como la suspensión o revocación de la transferencia.
14 Tamsin Ayliffe Rasmus Schjødt y Ghazia Aslam, “Social Accountability in the Delivery of Social Protection: Technical Guidance Note” (Londres, Development Pathways 2018).
15 OIT, Las mujeres en el trabajo, Tendencias 2016 (Ginebra, 2016).
16 Comisión Europea, Report on equality between women and men in the European Union 2018 (Luxemburgo, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2018).
17 Ana María Muñoz Boudet y otros, “Gender differences in poverty and household composition through the life-cycle: a global perspective”, World Bank Policy Research Working Paper No. 8360 (Washington D.C., Banco Mundial, 2018).
18 Rebecca Holmes y Nicola Jones, “How to Design and Implement Gender-Sensitive Social Protection Programmes: A Toolkit”, Overseas Development Institute (2010).
E/CN.6/2019/3
19 Rebecca Holmes y Lucy Scott. 2016, “Extending social insurance to informal workers: a gender analysis”, documento de trabajo núm. 438 (Londres, Overseas Development Institute, 2016).
20 OIT, cálculos de ONU-Mujeres de 2018.
21 Banco Mundial, Women Business and the Law: Saving for Old Age (Washington D.C., 2018).
22 Organización Internacional del Trabajo (OIT), maternidad y paternidad en el trabajo: la legislación y la práctica en todo el mundo (Ginebra, 2014)
23 En el caso de África, véase OIT, Informe mundial sobre la protección social 2017-2019.
24 Arza, “Pensions and gender equality in Latin America”; Charles Knox-Vydmanov, “Work, family and social protection: old age income security in Bangladesh, Nepal, the Philippines, Thailand and Vietnam” (HelpAge International, 2016).
25 Banco Mundial, “Closing the gap: the state of social safety nets, 2017” (abril de 2017).
26 Francesca Bastagli y otros, Cash Transfers: What Does the Evidence Say? A Rigorous Review of Programme Impact and of the Role of Design and Implementation Features (Londres, Overseas Development Institute, 2016).
27 Stephen Kidd, “To condition or not to condition: what is the evidence?” Pathways Perspectives on Social Policy in International Development, núm. 20 (marzo de 2016).
28 ONU-Mujeres, “Setting the stage: what we know (and don’t know) about the effects of cash-based interventions on gender outcomes in humanitarian settings” (Nueva York, 2018).
29 Debbie Budlender, “Considerations in using proxy-means tests in Eastern Caribbean States. a policy brief”, preparado para la oficina encargada de varios países de ONU-Mujeres para el Caribe y la oficina de UNICEF para el Caribe Oriental (Santa Lucía, 2014).
30 Caitlin Brown y Martin Ravallion and Dominique van de Walle, “Are poor individuals mainly found in poor households? evidence using nutrition data for Africa”, documento de trabajo núm. 24047 (Cambridge, Massachusetts, National Bureau of Economic Research, 2017).
31 Magdalena Sepúlveda y Carly Nyst, The Human Rights Approach to Social Protection (Oulu, Erweko Oy, 2012).
https://undocs.org/E/CN.6/
https://undocs.org/E/CN.6/
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