La violencia contra las mujeres, como un problema de gran magnitud y graves consecuencias, comienza a ser visibilizada y denunciada en Latinoamérica en la década de los años ochenta, y son las organizaciones de mujeres de la sociedad civil las que inician este movimiento. En 1981, el I Encuentro Feminista de Latinoamérica y el Caribe, celebrado en Colombia, identifica este problema como uno de los prioritarios a enfrentar, y declara el 25 de noviembre Día Internacional por la No Violencia Contra la Mujer. En 1990, en el marco del IV Encuentro Feminista, celebrado en Argentina, se constituye la Red Feminista Latinoamericana y del Caribe Contra la Violencia Doméstica y Sexual. Entre estas dos fechas, las organizaciones de mujeres no solo realizaron campañas de denuncia y sensibilización, y elaboraron propuestas de legislación y políticas públicas, sino que organizaron los primeros programas de atención de mujeres maltratadas de la región.
Las respuestas estatales proliferaron en la década siguiente, combinando iniciativas de diversa índole: servicios de atención, reformas legales, capacitación a funcionarios y funcionarias estatales, campañas de denuncia y sensibilización, comisarías especializadas y refugios. En algunos países se conjugan los esfuerzos de los Estados y la sociedad civil, con acciones o planes conjuntos de corto o mediano plazo.
Tras varias declaraciones de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y de la Organización de Estados Americanos (OEA) en los años noventa, la comunidad mundial reconoció oficialmente la violencia contra las mujeres como una violación de los Derechos Humanos (Conferencia Mundial de la ONU sobre Derechos Humanos, Viena 1993). En el continente, la OEA aprobó, en 1994, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres, conocida como Convención de Belém do Pará.
Esta Convención establece, entre otros, los siguientes compromisos estatales: “actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer” “incluir en la legislación interna normas penales, civiles y administrativas, así como las de otra naturaleza que sean necesarias para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer y adoptar las medidas administrativas que sean del caso” “adoptar medidas judiciales para conminar al agresor a abstenerse de hostigar, intimidar, amenazar, dañar o poner en peligro la vida de la mujer de cualquier forma que atente contra su integridad o perjudique su propiedad”· “establecer procedimientos legales, justos y eficaces para la mujer que haya sido sometida a violencia, que incluyan, entre otros, medidas de protección, un juicio oportuno y el acceso efectivo a tales procedimientos”· “establecer los mecanismo judiciales y administrativos necesarios para asegurar que la mujer objeto de violencia tenga acceso efectivo a resarcimiento, reparación del daño u otros medios de compensación justos y eficaces.”
Además, los estados partes se comprometen a adoptar en forma progresiva algunas medidas y programas, entre ellos “suministrar los servicios especializados apropiados para la atención necesaria de la mujer objeto de violencia, por medio de entidades delos sectores público y privado, inclusive refugios, servicios de orientación para toda la familia, cuando sea el caso, y cuidado y custodia de los menores afectados.”
Los diez países en los que se realizó la investigación de la “Ruta Crítica” se adhirieron a la Convención de Belém do Pará entre diciembre de 1994 y noviembre de 1996. En muchos de ellos ya se habían adoptado políticas de atención y prevención de la violencia contra las mujeres, y en otros la ratificación de la Convención favoreció suaparición. Sin embargo, el que un país ratifique esta Convención no representa un cambio automático en la vida de las mujeres maltratadas, ni en los recursos de que disponen, pues para ello cada Estado debe aprobar políticas públicas y legislación específica que establezcan normas y procedimientos claros.
Cabe destacar que a pesar de que la Convención de Belém do Pará se refiere a la violencia contra las mujeres, en ningún país de Latinoamérica se ha aprobado legislación específica contra este tipo de agresión, sino contra la violencia intrafamiliar o, a lo sumo, contra la violencia hacia la mujer y la familia. Esto no es producto de un descuido, sino de la resistencia de los sectores políticos nacionales a aceptar la existencia, gravedad y dinámicas propias de las formas de violencia que se ejercen contra las mujeres.
La existencia de leyes contra la violencia intrafamiliar y no de violencia contra las mujeres tiene diversas consecuencias. En primer lugar, se invisibiliza la violencia contra las mujeres al subsumirla en otra forma de violencia más general, con lo cual en la práctica también se niega su importancia y gravedad. Por otra parte, se coloca como objetivo la defensa de la familia y no la de los derechos humanos de las mujeres afectadas, por lo que éstos son fácilmente sacrificados en aras de la unión familiar.
Finalmente, y lo que es altamente peligroso, los hombres agresores pueden usar las leyes contra las mismas mujeres a las que maltratan, dada la “neutralidad” de género de esas leyes, la mayor apropiación de los hombres de los espacios sociales, en particular, de los espacios judiciales, y la mayor credibilidad que obtienen ellos en esos mismos espacios.
Una muestra explícita de la resistencia a legislar en favor de las mujeres maltratadas se dio en Costa Rica. En este país las y los legisladores argumentaron que sería inconstitucional aprobar una ley que solo cubriera a las mujeres y no a los hombres, aunque nunca encontraron este problema al ratificar la Convención de Belém do Pará.
Las organizaciones y mujeres que habían elaborado la propuesta inicial lograron al menos incluir en el artículo primero lo siguiente: “Los jueces deberán procurar que los agresores no utilicen contra las víctimas la presente ley...”. En la práctica, sin embargo, no se ha logrado evitar totalmente que esto ocurra.
Al momento de realizarse las investigaciones de la “Ruta Crítica”, ocho de los diez países habían aprobado leyes específicas sobre violencia doméstica o intrafamiliar; solo faltaba que lo hicieran Honduras (que la aprobó posteriormente, en 1997) y Guatemala. El que estas leyes sean instrumentos más o menos eficaces para las mujeres afectadas depende de sus características, así como del ambiente institucional en el que son aplicadas.
Como señala la Convención de Belém do Pará, las mujeres maltratadas tienen derecho a contar con leyes que sancionen la agresión, que las protejan a través de medidas cautelares, y que les aseguren resarcimiento, reparación o compensación del daño.Esta situación no se daba, ni se da, en ninguno de los países bajo estudio. Solo en cinco de ellos (Nicaragua, Panamá, Perú, El Salvador y Ecuador) las leyes específicas sancionan la agresión. Solo en siete (Nicaragua, Panamá, Perú, El Salvador, Belice, Costa Rica y Ecuador) estas leyes proveen medidas cautelares para las mujeres maltratadas. Y en ninguna se contempla la reparación o compensación del daño.
Un avance importante es que las leyes específicas reconocen la violencia psicológica, además de la física y la sexual, que fueron las tradicionalmente consideradas en la legislación. En Costa Rica, además, se reconoce la violencia patrimonial, una forma de agresión muy frecuente y que por tal motivo fue incluida en esta investigación.
Sin embargo, al momento de denunciar algunas de estas expresiones de la violencia se encuentran grandes limitaciones, ya que no todas sus posibles manifestaciones están tipificadas, lo cual tiene que ver, fundamentalmente, con los principios y valores que las leyes protegen. Así, en El Salvador, no es posible que una mujer denuncie a su esposo por violación; tampoco en Nicaragua, donde el Código Civil habla del “débito conyugal” que existe en el matrimonio. En estos países, la legislación antepone la familia y los deberes matrimoniales a los derechos humanos de las personas involucradas.
Por otra parte, no todos los países abordan con la misma orientación un mismo delito. Así, en Costa Rica, la denuncia por incumplimiento de los deberes alimentarios para con las hijas, hijos o compañera conduce a la privación de libertad, si la persona interesada firma una orden de apremio y en tanto no haya un arreglo satisfactorio para ésta. En Honduras, por el contrario, la persona apresada por incumplimiento de deberes alimentarios puede recurrir al pago de una fianza y quedar libre.
Se ha señalado frecuentemente que las leyes, sus lógicas y procedimientos, no son adecuados para el reconocimiento y abordaje de la violencia contra las mujeres, y los códigos penales, en particular, presentan obstáculos considerables. En el ámbito de lo penal, la agresión ha sido reconocida tradicionalmente solo en la medida en que produce daños, a través de los delitos de “lesiones”, es decir, a través de los resultados
observables que produce. La violencia física de parte de una pareja no siempre produce lesiones visibles, y no por eso deja de ser violencia. O no produce daños tan graves, según la escala dada por las medicaturas forenses, como para que deba ser considerado un delito, por lo cual queda tipificado como una simple falta o contravención. Hasta el momento, ni los códigos penales ni las nuevas leyes específicas sobre violencia intrafamiliar, sancionan la agresión, sino el resultado observable de ésta, lo que representa una gran limitación para las mujeres maltratadas que quieren recurrir a los tribunales de justicia.
En el caso de la violencia psicológica, este enfoque de las leyes penales añade un riesgo a la hora de medir y probar “la lesión”. Sin duda, toda forma de violencia produce sufrimiento psicológico y afectación emocional, pero ¿qué se necesita para probar una lesión psicológica grave o gravísima? Según la lógica de la prueba que se sigue en casos de violencia física, se necesitaría un diagnóstico psicológico o psiquiátrico que señalase alguna patología o daño en este campo. De nuevo, este tipo de diagnósticos no estaría probando la existencia de la agresión, sino de un posible resultado, que afortunadamente no es el más común.Pareciera que el sistema castiga a las mujeres que no desarrollan patologías psiquiátricas, que no enloquecen en alguna manera, pues no pueden recurrir a los tribunales para que se sancione a su agresor. El resultado es la impunidad de los agresores psicológicos. Por otra parte, el que a una mujer se le diagnostique alguna patología mental puede tener consecuencias peligrosas, como la pérdida de derechos sobre sus propiedades, de la custodia de sus hijas e hijos, o de credibilidad frente a los tribunales. En definitiva, el esquema de delito de lesiones no es el adecuado para abordar los problemas de violencia contra las mujeres y, hasta el momento de realizarse esta investigación, en ningún país la legislación proporcionaba opciones diferentes.
Por otra parte, en algunas legislaciones, como la de Ecuador, se le da potestad a los jueces y juezas para ordenar terapia psicológica para las mujeres maltratadas, al igual que pueden ordenarla para los agresores. Esta medida, que nace como una forma de ampliar los servicios de atención para las mujeres maltratadas tiene, sin embargo, consecuencias indeseables: coloca en el mismo plano a las mujeres y a sus agresores, no respeta las decisiones de las mujeres maltratadas, y conlleva los mismos riesgos de revictimización que antes se señalaron, pues ubica a las mujeres maltratadas entre quienes necesitan algún tratamiento psicológico.
A pesar de los problemas mencionados, la existencia de leyes sobre violencia intrafamiliar, aun cuando no sean específicamente de violencia contra las mujeres, representan un avance importante para Latinoamérica. Constituyen instrumentos, aunque limitados, para acceder a la Justicia, ya sea sancionando en alguna forma la agresión o proporcionando protección a las mujeres y a otras personas maltratadas. Sin embargo, la aprobación de estas leyes no ha ido acompañada de los cambios necesariosen otras leyes o en otros aspectos de la administración de justicia, lo que en ocasiones, y en la práctica, llega a amenazar su utilidad.
En muchos de los países incluidos en esta investigación (Guatemala, Perú, El Salvador, Honduras) existen juzgados de Paz que tienen como objetivo restaurar la paz mediante conciliaciones y arreglos, sin necesidad de llegar a procesos penales. En estos países, los casos de violencia contra las mujeres pasan por esta vía, con lo cual se ejerce una gran presión sobre ellas para que acepten una reconciliación con sus agresores. Esto es revictimizante, ya que pone a las mujeres en riesgo de una nueva agresión, y las coloca como las intransigentes y culpables de las rupturas familiares cuando no aceptan la reconciliación. Además, impide que las mujeres ejerzan su derecho a la justicia y a que la agresión que recibieron sea sancionada. Igualmente, favorece la impunidad de la violencia y del agresor.
En El Salvador, donde no hay Juzgado de Primera Instancia, los casos de violencia intrafamiliar son resueltos entre el Juzgado de Paz y la policía, y en el Juzgado de Paz lo que se busca es la reconciliación. Esto limita los recursos de las mujeres maltratadas de comunidades rurales, para quienes es prácticamente imposible lograr un proceso penal contra el agresor. Representa, además, una discriminación contra algunas mujeres, pues la zona donde viven determina la existencia o no de opciones procesales a las que todas tienen derecho.
En algunos países, la presión que se ejerce sobre las mujeres maltratadas para que se reconcilien está mandada por Ley y, en otros, determinada por la simple costumbre.
Esto último es tan fuerte en las sociedades estudiadas, que incluso cuando no existenlas figuras de Juzgado de Paz, aun cuando los jueces y juezas no tienen potestad para conciliar, tratan de hacerlo “extrajudicialmente”. En Bolivia, las investigadoras reportan que un juez entrevistado “indica que la mayor parte de los casos de violencia intrafamiliar que le ha tocado atender han sido solucionados por la vía transaccional...”. (Informe de Bolivia, pág. 45) En este mismo país se han constituido los Servicios Legales Integrados, que “tienen por objeto el asesoramiento legal de tipo conciliatorio a personas con problemas de violencia intrafamiliar.” (Informe de Bolivia, pág. 43)
En la mayoría de los países incluidos en la investigación (Perú, El Salvador, Honduras, Costa Rica, Guatemala, Bolivia, Ecuador), las leyes prevén algún espacio de conciliación, ya sea en los procesos penales o en los cautelares. En ninguno hay garantía de que una denuncia penal por agresión contra una mujer sea aceptada como tal y que el proceso llegue a su término sin desviarse hacia otros “arreglos”. Esto frustra las intenciones de las mujeres, quienes en ocasiones tienen que hacer grandes
esfuerzos para tomar la decisión de denunciar y acudir a los espacios judiciales para hacerlo, arriesgándose a las reacciones violentas del agresor.
Sin embargo, hay un elemento positivo en el hecho de que los agresores sean llamados ante un juez o jueza, cuando estas figuras de autoridad les señalan claramente lo incorrecto e inaceptable de la agresión que ejercen, y les advierten que serán sancionados si siguen maltratando. Como señalan las investigadoras de Ecuador: “la audiencia de conciliación permite que la mujer experimente la pérdida de poder del agresor, cuyo poder hasta ese instante no ha sido tocado.” (Informe de Ecuador, pág.70)
Las tendencias familistas, que consideran como centro de interés y análisis a la familia, y tienen como objetivo y valor fundamental su unidad, incluso por encima de la integridad de los individuos y en particular de las mujeres, no son privativas de las instancias judiciales. Estas tendencias, que supeditan los Derechos Humanos de las Mujeres, también son sustentadas por los cuerpos policiales. La ausencia de protocolos de intervención abre campo a actuaciones arbitrarias de parte de las instituciones y los funcionarios o funcionarias, lo cual arriesga la aplicación adecuada de las leyes y
normas favorables para las mujeres maltratadas.
En definitiva, la aprobación de leyes contra la violencia intrafamiliar no garantiza por sí misma la calidad y adecuación de estos instrumentos a las necesidades de las mujeres maltratadas y al cumplimiento de sus derechos. En este campo, se hace necesaria una revisión permanente de los recursos existentes, no solo de su normativa y procedimientos, sino también de la forma en que operan e inciden en la vida concreta y cotidiana de quienes deben usarlos.
Más allá de los cambios experimentados en cuanto a legislación, los Estados de los países incluidos en este estudio han desarrollado otras iniciativas para abordar la violencia intrafamiliar, algunas de ellas muy novedosas. Tal es el caso de las comisarías de la Mujer y la Familia de Ecuador, que son entes judiciales. Estas comisarías se constituyeron en 1994 como espacios mixtos del Estado y la sociedad civil, en los cuales se ha aprovechado la experiencia de las ONG de mujeres en el campo de la violencia para que acompañen los procesos que se desarrollan en estas instituciones.
En estas comisarías las mujeres cuentan con equipos interdisciplinarios que las pueden apoyar y orientar, y con un equipo judicial encabezado por una Comisaria mujer,nombrada de una terna propuesta por el movimiento de mujeres.
En Nicaragua, las comisarías de la Mujer, constituidas en 1994, precedieron a la Ley 230, que penaliza la violencia intrafamiliar y prevé medidas de protección para las personas maltratadas. En este país, las comisarías son instancias policiales con competencia para recabar prueba y presentar el caso ante el Juzgado Penal. En Nicaragua, garantizar un espacio adecuado para las mujeres en las comisarías implicó un compromiso y acompañamiento permanente de las organizaciones de mujeres contra la violencia, y un empeño de parte del Instituto Nacional de la Mujer (INIM), así como de algunas funcionarias y funcionarios policiales y judiciales, para liberar estos procesos de los engorrosos trámites en los que el tiempo obra en contra de las denunciantes. En efecto, lograron aunar esfuerzos para agilizar los procesos, evitarle a las mujeres gastos indeseables, y presentar buenos casos ante los Tribunales.
Para algunos países centroamericanos, salientes de guerras, la creación de estas instancias se inscribió en las nuevas visiones y propuestas sobre seguridad pública, seguridad ciudadana, y responsabilidades y actuaciones de los Estados, que emanaron de los acuerdos de paz. Sin embargo, no siempre estas nuevas entidades, o la renovación de las viejas, han contado con la credibilidad de la población, que frecuentemente las siguen viendo como instrumentos de corrupción y represión.
En Guatemala, la estación de policía de la comunidad donde se desarrolló el estudio fue quemada tres veces en los dos años previos. El problema de la corrupción también ha sido señalado en muchos de los otros países (Ecuador, Bolivia, Perú). Sin duda, la credibilidad de las instancias policiales y judiciales es muy diferente en cada país. Lo es también el papel que tanto las mujeres como el resto de los agentes sociales les pueden adjudicar como instrumentos más o menos válidos para garantizar la protección y la justicia frente al maltrato.
En el resto de los diez países no se contaba, al momento de realizarse la investigación, con ese tipo de comisarías, salvo en Costa Rica. Sin embargo, la Delegación de la Mujer de este país, aunque se constituyó por decreto en 1990 como un espacio policial especializado, prácticamente nunca jugó este papel, pues fue perdiendo potestades.
Cuando se recogieron los datos para este estudio, la Delegación de la Mujer era una oficina sin funciones policiales ni judiciales, por lo que se limitaba a ofrecer información a las afectadas y operar como intermediaria en algunos procesos legales.
En todos los países incluidos en esta investigación, los estados han desarrollado alguna iniciativa para enfrentar la violencia intrafamiliar. Aun en Guatemala, donde no se contó con una ley específica ni con comisarías, la Procuraduría estableció una Unidad de Derechos de la Mujer y el Ministerio Público una Oficina de Atención de la Violencia. En Honduras, que en ese momento también carecía de legislación específica, el Ministerio Público creó, en 1995, la Fiscalía de la Mujer, con el objetivo de brindarles apoyo legal
En muchos de los países incluidos en este estudio, el movimiento de mujeres ha sido un permanente motor de cambio, al demandar estas y otras transformaciones. En Nicaragua, se contaba en ese momento con al menos 94 grupos de mujeres trabajando en violencia y con una red nacional de gran cobertura y dinamismo. En Belice, la organización Women Against Violence ha desarrollado, desde 1986, una intensa tarea, tanto de atención y apoyo de mujeres como de incidencia en las políticas públicas y en la legislación de ese país. En Ecuador, el movimiento de mujeres, junto con la gubernamental Dirección Nacional de la Mujer (DINAMU), dan prioridad a la violencia contra las mujeres en su trabajo y, conjuntamente, lograron, en 1994, la ley y la conformación de las comisarías.
El período en que se realizaron las investigaciones nacionales de la “Ruta Crítica” coincide con una creciente preocupación en Latinoamérica tanto de parte de los estados como de las organizaciones de mujeres, por hacer avances concretos en el campo de la violencia contra las mujeres. La tendencia de ambos sectores a aunar esfuerzos se hace sentir en casi todos los países incluidos en este estudio.
Se han producido modificaciones legales desde la elaboración de este documento pero es muy valioso para seguir creciendo sin victimizar a las mujeres
http://www1.paho.org/Spanish/AD/GE/rutacritica.pdf
