Las desigualdades de género en los sistemas de pensiones reflejan un cúmulo de desigualdades producidas a lo largo de la trayectoria vital de mujeres y hombres. Sin embargo, cada tipo de sistema procesa de manera diferente las desigualdades del mercado laboral y de la división sexual del trabajo. Por ello, el diseño de los sistemas y las reglas de acceso y cálculo de las prestaciones pueden constituirse en instrumentos fundamentales de las políticas públicas (Arza, 2017).
Contrariamente a la ortodoxia preconizada por algunas instituciones económicas en los últimos años, es necesario que resurja el apoyo a la función central del Estado. También se debe reconocer la importancia de que las políticas fiscales sean justas y progresivas y el carácter indispensable de políticas que garanticen la justicia redistributiva (Naciones Unidas, 2017a).
En la región está emergiendo un reconocimiento creciente de que el financiamiento contributivo no tiene que estar asociado únicamente al estatus laboral de las personas y de que el avance hacia la equidad requiere que se combinen los recursos contributivos y no contributivos en la financiación de los sistemas de protección social (y, dentro de ellos, los de seguridad social). Además, la arquitectura de estos sistemas es la que determina sus estratificaciones y fragmentaciones, más allá de la fuente de financiamiento, aun cuando ya puede sostenerse que hay fuentes que resultan regresivas (como los impuestos indirectos) y otras no (como los impuestos generales) (Sojo, 2017).
Sin duda, se trata de consolidar sistemas de seguridad social que garanticen los derechos económicos y sociales, en el marco de las políticas de protección social con enfoque de derechos, donde el papel del Estado es central (Cecchini y Rico, 2015). En este cometido, la experiencia muestra que, cuando el vector de la seguridad social es la condición de ciudadano y no la calidad de trabajador, los derechos económicos y sociales quedan más garantizados y las mujeres gozan de un acceso igualitario (Pautassi, 2002 y 2005; Pautassi, Giacometti y Gherardi, 2011).
El conocimiento acumulado permite afirmar que el diseño de los sistemas no es indiferente desde el punto de vista de la igualdad de género. Lo que las feministas ya suponían décadas atrás, partiendo del supuesto de que no existen políticas neutras (sino que más bien son androcéntricas, a no ser que explícitamente se integre una perspectiva de igualdad de género), ahora encuentra fundamento empírico tanto en la región como en otros continentes. Puede afirmarse que los sistemas que estrechan la relación entre aportes y prestaciones perjudican a las mujeres. El caso extremo es un sistema puro de capitalización individual, mientras que aquellos sistemas que posibilitan la solidaridad y la redistribución son más favorables a la inclusión de las mujeres y a la suficiencia en los montos de sus prestaciones.
Asimismo, tanto el pasado reciente como las experiencias de más larga data permiten llegar a la conclusión siguiente: en materia de seguridad social y más aún específicamente en los sistemas de pensiones, donde se maneja una cantidad de recursos importantes, es necesario implementar mecanismos de rendición de cuentas y, en su caso, de reparación. Estos mecanismos son, por cierto, parte de los estándares de derechos humanos.
En el mismo sentido, la experiencia comparada permite extraer algunos aprendizajes y propuestas (CEPAL, 2018):
• Garantizar la sostenibilidad financiera y la legitimidad de los sistemas previsionales implica apostar por la inclusión de grandes colectivos de población al componente contributivo. En concreto, ello se refiere a las mujeres de diversos perfiles ocupacionales y a los varones del sector informal. Esto remite:
− Al difícil equilibrio entre los componentes contributivos y no contributivos de los sistemas, teniendo siempre presente que su fin principal es garantizar los derechos económicos y sociales de las personas mayores. Por ese motivo, al mismo tiempo que se fortalezcan los componentes contributivos, deberá recurrirse a los no contributivos para poder garantizar estos derechos. Esto es especialmente importante en el caso de las mujeres, pues el aumento de su cobertura se ha registrado principalmente mediante el componente no contributivo de los sistemas previsionales.
− A la adopción de incentivos para la atracción de trabajadores por cuenta propia (sector en que las mujeres están sobrerrepresentadas), de preferencia bajo regímenes de obligatoriedad progresiva en la afiliación. − A enfrentar la baja densidad de cotizaciones de las mujeres con mecanismos que incentiven la permanencia en el sistema frente al cambio de categorías ocupacionales. En este sentido, el diseño de la afiliación debería ser lo suficientemente flexible para promover la movilidad de los trabajadores entre alternativas ocupacionales, así como para asegurar que la tasa de cotización guarde relación con los niveles de suficiencia de las prestaciones (Uthoff, 2017).
− A igualar los derechos del trabajo doméstico asalariado en los países donde aún está excluido y a ratificar el Convenio núm. 189 de la OIT, en el caso de los Estados que aún no lo han hecho.
− A integrar a las prestadoras remuneradas de cuidado, es decir a aquellas mujeres que trabajan cuidando a niños, personas enfermas, personas con discapacidad o personas mayores, como parte de la oferta programática de la institucionalidad pública del cuidado en la región (Rico y Robles, 2016), ya que no siempre tienen un estatus jurídico definido (de funcionaria pública, por ejemplo) y, en consecuencia, no siempre están afiliadas a los sistemas de pensiones.
Por otra parte, se ha demostrado que un mecanismo eficiente para compensar en parte las desigualdades consiste en la implementación de mecanismos de acción positiva. Estos mecanismos permiten reconocer el cuidado no remunerado que realizan predominantemente las mujeres y que perjudica su trayectoria previsional. Lo ideal es que esa compensación se haga mediante cotizaciones ficticias y sin condicionar la prestación a la presencia de hijos. Si lo anterior no es posible, el reconocimiento condicionado, los denominados “bonos de reconocimiento del cuidado” o “bonos por hijo”, que sí están condicionados a la tenencia de hijos, ejercen también un efecto positivo.
Para que la relación entre cuidado y seguridad social deje de ser paradójica, para que se deje de castigar a las mujeres por subvencionar a los Estados con su trabajo no remunerado, hay que avanzar hacia el reconocimiento de este trabajo. Se trata de un imperativo de justicia que puede asumirse desde distintos abordajes. No obstante, si se desvincula de la agenda de género, se corre el riesgo de que haya un retroceso a políticas maternalistas, en lugar de políticas de igualdad que consideren los derechos de las personas tanto proveedoras como receptoras del cuidado. Por esa razón, los mecanismos de reconocimiento del trabajo no remunerado de cuidado deben ir acompañados de estrategias de cambio cultural que promuevan la redistribución del cuidado y la deconstrucción de los roles de género.
Estas y otras medidas de reconocimiento son posibles en cualquier tipo de sistema previsional, pero surtirán mejor efecto si se aplican bajo lógicas redistributivas.
Otra medida de reconocimiento o de reparación es la división de fondos acumulados entre la pareja en el momento de la separación o divorcio. De esta manera se compensa a quien se haya dedicado al trabajo doméstico y de cuidado, con la consiguiente postergación o modificación de su trayectoria laboral. Esta medida es una de las recomendaciones del CEDAW a varios Estados, tal como se expuso al inicio de este documento.
Otro posible mecanismo de reconocimiento consiste en establecer una edad menor de jubilación para las mujeres. Sin embargo, desde la perspectiva de este documento, la edad jubilatoria no tiene por qué ser única y rígida. Por ejemplo, pueden adoptarse diversas edades según las áreas de residencia o los tipos de trabajo, o aplicarse fórmulas afines con el envejecimiento activo, tales como la jubilación parcial, combinada con una parte de la pensión y trabajo a tiempo parcial o en algunos días de la semana. Esta opción, además, puede hacer más llevadero el inicio de la jubilación para muchas personas, para quienes el cambio hacia la jubilación es traumático. En todo caso, dando cumplimiento a lo establecido por la Recomendación núm. 162 de la OIT, la jubilación no debería ser obligatoria.
En directa relación con el cuidado, es necesario establecer explícitamente la obligación de cotizar en períodos pre- y postnatales y otorgar licencias de cuidado. En gran parte de la legislación existente se omite este aspecto. Ante ese vacío, no se exige la cotización, lo que deriva en lagunas previsionales. Los países que reconocen expresamente la cotización obligatoria en estos períodos son Chile, Colombia, Costa Rica y el Uruguay.
Por último, cabe señalar dos propuestas puntuales en relación con los parámetros de cálculo de las prestaciones, que son factibles bajo ciertos sistemas que no respondan exclusivamente a la capitalización individual. Se trata de las tasas de reemplazo escalonadas, diferenciadas según el nivel de ingreso, que tienen un efecto redistributivo importante. También es preciso considerar adecuadamente los años utilizados para determinar el promedio del salario de referencia. Este último parámetro tiene directa incidencia en las prestaciones de las mujeres, pues suelen utilizarse como referencia los años previos al retiro y, en muchos casos, la trayectoria salarial femenina, a diferencia de la masculina, es descendente. Además, el hecho de considerar solo los últimos años estimula la subdeclaración en períodos anteriores.
En suma, se trata de que las mujeres ejerzan plenamente su ciudadanía. De esta forma pasarán de ser beneficiarias de la asistencia social a ciudadanas en ejercicio de sus derechos económicos y sociales.
https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/44488/1/S1900077_es.pdf
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